Strelka Press-тің рұқсатымен біз Джон М. Левидің қазіргі заманғы қала жоспарлауының үзіндісін жариялаймыз - орыс аударма ғылыми редакторы Алексей Новиковтың сөзімен айтсақ, «урбанист жазған және қалаушы және тәжірибелі қалаушы жазған энциклопедия. кез-келген тезисті, ең алдымен, өзінің мысалымен таң қалдырады ».
Неліктен саясатты жоспарлау керек?
Жоспарлау бірнеше себептерге байланысты өте саясаттанған жағдайда жүзеге асырылады:
1. Жоспарлау көбінесе адамдарға зиян тигізетін мәселелерді шешуді қамтиды, мысалы, көршілестік табиғаты немесе мектеп ауданының сапасы. Сізге ұнамайтын жоспарлау шешімі сіздің өміріңізде немесе жұмыс орнында жүзеге асырылса, сіздің өміріңізге күн сайын шабуыл жасай алады. Қала маңындағы тұрғындардың субсидияланған тұрғын үйіне зорлық-зомбылық көбіне оның жергілікті мектептерге кері әсерін тигізеді деген қорқынышқа байланысты. Кейбір жағдайларда бұл уайымдар негізсіз, ал басқаларында олар жоқ, бірақ кез-келген жағдайда, тұрғындар балаларының бақыты мен қауіпсіздігіне әсер етеді деп санайтын нәрсе туралы неге эмоционалды жарылыс болатынын түсіну қиын емес. Қаланың жаңару бағдарламасын тоқтатқан басты күш - қарсылық білдірген қоғамдық қарсылық. Қалалық тұрғынды пәтерден шығуға немесе бизнесін бір автордың сөзімен айтқанда «федералды бульдозерге жолды босатуға» мәжбүрлейтін бағдарламадан гөрі бірнеше эмоциялар тудыруы мүмкін.
2. Жоспарлау шешімдері қарапайым көзге көрінеді. Ғимараттар, жолдар, саябақтар, жылжымайтын мүлік - жергілікті тұрғындар оларды көреді және біледі. Жоспарлау қателіктерін, мысалы, архитектуралық қателерді - жасыру қиын.
3. Жоспарлау процесі, барлық басқа жергілікті басқару функциялары сияқты, сіз тұратын жерде өтеді. Штаттың заң шығарушы немесе конгресс шешімдеріне қарағанда, азаматқа жергілікті қалалық кеңестің әрекеттеріне әсер ету оңайырақ. Потенциалды өнімділік туралы хабарлау жоспарлауға қатысуды ынталандырады.
4. Азаматтар жоспарлау туралы белгілі бір білімі бар деп, тіпті оны ресми түрде зерттемесе де, дұрыс деп санайды. Жоспарлау жерді пайдалануды, жол қозғалысын басқаруды, қоғамның табиғатын және жергілікті тұрғындарға таныс басқа мәселелерді қамтиды. Сондықтан, әдетте, жергілікті тұрғындар жоспарлаушыларға сөзсіз сенбейді.
5. Жоспарлау маңызды қаржылық салдары бар шешімдер қабылдауды қамтиды. Айталық, Х мырза қала шетінде 100 гектар егістік алқапқа ие. Аудандағы жердің құны артып келеді және ол жақын арада қарқынды пайдаланылатыны анық. Егер осы учаскеге апаратын жолдың бойында коммуналдық су және кәріз жүйесі орнатылса, оны бір акрға 12 тұрғын үй тығыздығында салуға болады; осылайша, бір акрдың құны, мысалы, 100000 доллар болады. Екінші жағынан, егер бұл сайт мемлекеттік қызметтерге қол жеткізе алмаса, оны пайдалану бір акр жер учаскелерінде жеке отбасылық үйлер салумен шектеліп, жердің бір акрына 10 мың доллар құрайды. Бұл дегеніміз, Х мырза муниципалды интеграцияланған жоспарға сайты үшін су мен санитарлық тазалықты қосатынына байланысты 9 миллион доллар ұтады немесе жоғалтады. Осындай мысалдарды оңай елестетуге болады, егер жердің ықтимал құны аудандастыруға, көшелерді кеңейтуге, жерді дамытуға, үкімет үйіне, су тасқынына қарсы шараларға және т.б. Тіпті үйінен басқа жылжымайтын мүлігі жоқ адамдар да шешімдерді жоспарлауда айтарлықтай қаржылық мүдделер бар деп сезінуі мүмкін және өте дұрыс. Көптеген азаматтар үшін үйдегі меншікті капиталдың жалғыз маңызды көзі банктегі есепшот немесе акциялар емес, үйді сатудан түсетін потенциалды кіріс болып табылады. Сондықтан меншік құндылықтарына әсер ететін жоспарлау шешімдері үй иелері үшін өте қажет.
6. Жоспарлау мәселелері мүлік салығымен тығыз байланысты болуы мүмкін. Жылжымайтын мүлік салығы - жергілікті өзін-өзі басқару органдарының, сондай-ақ мемлекеттік білім беру мекемелерінің негізгі табыс көздерінің бірі. Аумақтың дамуына әсер ететін жоспарлау шешімдері оның салық базасына да әсер етеді. Олар жергілікті тұрғындар төлеуге тиісті мүлік салығына әсер етеді және, мүмкін, айтарлықтай мөлшерде болуы мүмкін. 2013 жылы АҚШ-тағы мүлік салығының жалпы түсімі 488 миллиард долларды құрады немесе жан басына шаққанда 1500 доллардан сәл асады. Жылжымайтын мүлікке салынатын салықтың деңгейі көп жылдар бойы қоғамды мазалап келген. Бұған Калифорниядағы Жарлық 13 және басқа штаттардағы мүлікке максималды салықты белгілейтін заңдар дәлел.
Жоспарлаушылар және билік
Негізінен жоспарлаушылар кеңесші рөлін атқарады. Жоспарлаушының өзі қалада немесе ауданда өзгерістерді бастау құқығына ие емес: бюджет қаражатын бөлуге, заңдар қабылдауға, келісімшарттар жасауға немесе мүлікті иеліктен шығаруға. Егер жоспарлаушылар белгілі бір заңды өкілеттікке ие болса (мысалы, жерді пайдалануды бақылауға қатысты), онда бұл өкілетті тиісті заң шығарушы орган береді, ал қажет болған жағдайда алып тастайды. Осылайша, жоспарлаушының әсер ету дәрежесі оның өз көзқарасын тұжырымдай алуына, консенсусқа қол жеткізуіне және қажетті беделге ие адамдар арасынан одақтас таба білуіне байланысты.
Жоспар - болашақтың көрінісі. Жоспарлаушы бұл көріністі жалпылай алатын дәрежеде әсер етеді. Жоспарлаудың алғашқы жылдарында, біз Чикаго жоспарына байланысты атап өткендей, жоспарлаушы барлық жоспарды өз бетінше жасайды (кейбір ерекшеліктерді қоспағанда). Сол жылдары жоспарлаушының жұмысы қоғамға және жергілікті саяси басқармаға өз идеяларын «сату» болды. Бернхэм және оның серіктері Чикагода дәл осы схеманы үлкен жетістіктермен жүзеге асырды.
Қазіргі заманғы көзқарас - жақсы жоспарлар қоғамның өзінен шығады. Осы тұрғыдан жоспарлаушының тиісті рөлі - бұл жоспарды толығымен әзірлеудің орнына, жоспарлау процесін жеңілдету және сарапшылардың пікірін білдіру. Жоспарлаудың заманауи тәсілін қолдайтын бірнеше аргументтер бар. Біріншіден, ол элитарлылықтан аулақ болады. Жоспарлаушыда қарапайым азаматта жоқ белгілі бір дағдылар бар, бірақ бұл оның басқаларға қарағанда ақылды екенін білдірмейді. Екіншіден, жоспарлаушы (және кез-келген басқа адам немесе адамдар тобы) тұтастай алғанда халықтың мүдделерін толық және дәл түсіне алмайды. Біздің өзімізден басқа ешкім біздің шынайы қажеттіліктеріміз бен артықшылықтарымызды білмейді. Егер бұл жағдай болса, азаматтардың мүдделері олар жоспарлау процесіне ерте сатысында қатысқан жағдайда ғана толықтай қорғалуы мүмкін. Үшіншіден, азаматтардың елеулі қатысуымен жасалған жоспар тек қана мамандар жасаған сол сападағы жоспардан гөрі жүзеге асады деп айтуға болады. Жоспарлау процесіне қатысу өзі азаматты жоспар туралы егжей-тегжейлі хабардар етеді. Егер азаматтар уақыт пен күш-жігерін жоспарға жұмсаған болса, оны көбірек қолдайтын болады. Кейбір «олардың жоспары» «біздің жоспарға» айналады. Дегенмен, кейбір қарсы дәлелдер де бар. Мен оларды төменде келтіремін.
Жоспарлаушылар өздерінің саясатқа араласуын бірнеше ондаған жыл бұрынғыдан өзгеше көреді. 1920-1930 жылдары жоспарлау процесін саясаттан бөліп алып, саясаттан «жоғары» болу әдетке айналды. Жоспарлаушы тек «саяси емес» жоспарлау кеңесіне есеп берді. Уақыт өте келе жоспарлаушыны саясаттан оқшаулау оның тиімділігі төмен болатындығы айқын болды, өйткені саясат саласында шешімдер қабылданады. Сонымен қатар, «саяси емес» термині жаңылыстыратыны белгілі болды. Мысалы, беделді азаматтар тобын қоғамдық кеңестің құрамына енгізу мәні бойынша саяси шешім болып табылады. Күші әлсіз азаматтар тобы жоспарлаушыларға мүлде басқа нұсқаулар береді. Шын мәнінде, ешкім саясаттан тыс емес, өйткені әркімнің өз қызығушылықтары мен құндылықтары бар, және бұл саясаттың мәні.
Жоспарлау процесін саясаттан бөлу керек деген тұжырымдама 19 ғасырдың аяғы мен 20 ғасырдың басында муниципалды басқаруды реформалау қозғалысы кезінде пайда болды. Осы кезеңде көптеген қалалардағы атқарушы билік Нью-Йорктегі Таммани Холл сияқты бұрынғы құрылымдардан мемлекеттік қызметшілерге, ал кейбір жерлерде ешқандай саяси партияға кірмейтін кәсіби менеджерлерге өтті. Кейбір қалаларда әкімшілік реформа басқарудың жаңа құрылымына әкелді: сайланған әкім негізінен салтанатты рөл атқарады, ал нақты жауапкершілік пен билік заң шығарушы орган жалдаған қала менеджеріне жүктеледі. Реформаның жақтаушылары саясат лас және жиі бүлінетін қызмет, ал жоспарлауға қаншалықты аз әсер етсе, соғұрлым жақсы деген пікірде болды. Бұл оқиғаларға деген қазіргі көзқарас реформа қозғалысы белгілі бір дәрежеде ауқатты орта таптың жұмысшы табы мен жаңадан келген иммигранттардың мүдделерін білдіретін құрылымдарды жеңуі болды. Қарапайым тілмен айтқанда, реформа саясаттан ерекше ерекшелік емес, саяси билікті қайта бөлу болды.
Биліктің бөлінуі
Жоспарлаушы жұмыс істейтін ортаға саяси, экономикалық және заңдық биліктің үйлесуі тән. Бұл кез-келген елдегі кез-келген жоспарлаушыға қатысты, бірақ әсіресе АҚШ-қа қатысты. АҚШ Конституциясы үкіметтің билігін шектеу үшін құрылды - жалпы ұлтты озбырлықтан қорғау үшін ғана емес, сонымен қатар азшылықтарды «көпшіліктің озбырлығынан» қорғау. Жүйе үкіметтің жедел әрі шешімді әрекеттерін жеңілдету үшін жасалмағаны анық. АҚШ-тағы саяси билік көптеген деңгейде бөлінген. Біріншіден, ол атқарушы биліктің әртүрлі деңгейлері арасында бөлінеді. Жергілікті және штаттардың үкіметтері ұлттық үкіметпен қарым-қатынаста Франциядағы немесе Ұлыбритания сияқты Батыс әлеміндегі көптеген демократияларға қарағанда әлдеқайда күшті. Әдетте, жергілікті және мемлекеттік басқару органдары басқа елдердегі осындай үкіметтерге қарағанда өздерінің кірістерінен әлдеқайда көп алады. Қаржылық күш пен саяси автономия өзара байланысты. Америка Құрама Штаттарында штаттағы және жергілікті деңгейдегі атқарушы автономия Конституцияға сүйенеді, ол оның авторлары ойлағандай, федералды үкіметтің өкілеттігін күрт шектейді: биліктің шоғырлануына қарсы тұру - Американың ежелден келе жатқан саяси дәстүрі.
Екіншіден, билік тармақтарының бөлінуі деп аталады: атқарушы, заң шығарушы және сот. Бұл бөліну біздің мемлекетіміздің негізін қалауға және Конституция авторларының жоғарғы билікті тежеуге, оны әр билік тармағының ықпалы қалған екеуінің әсерімен теңдестірілетін етіп құрылымдауға бағытталған. Жоспарлау үкіметтің міндеті және ол атқарушы биліктің функциясы болып табылады. Дегенмен, барлық жоспарларды өмірге енгізу үшін қаражат қажет. Салық деңгейін белгілеу және қаражат бөлу заң шығарушы органның функциялары болып табылады. Атқарушы және заң шығарушы билік, әрине, тек сот билігімен шектеледі. Федералды деңгейдегі судьяларды атқарушы билік тағайындайды және заң шығарушылар бекітеді. Мемлекеттік және жергілікті деңгейде сот жүйесін құру механизмі әр түрлі құрылымдалған: кейбір жағдайларда судьялар федералдық модельге сәйкес тағайындалады, басқаларында олар сайланады.
Билікті атқарушы, заң шығарушы және сот деп бөлуден басқа, жергілікті билікті әкімшілік жолмен бөлуге болады. Біртұтас экономикалық және әлеуметтік құрылым болып табылатын қалалық агломерацияны ондаған, тіпті жүздеген юрисдикцияларға бөлуге болады. Әкімшілік аудандармен қатар әр түрлі округтар болуы мүмкін, олардың басшылығында белгілі бір атқарушы өкілеттіктер мен міндеттер жүктелген. Мысалы, мектеп аудандары әдетте салық салуға және кейбір жағдайларда мүлікті иеліктен шығаруға құқылы. Көптеген штаттарда аудандық кеңесшілерді аудан тұрғындары тікелей сайлайды, ал олар өз кезегінде аудандық басқарушыны сайлайды. Сонымен, мектептерді басқаратын әкімшілік құрылым жергілікті өзін-өзі басқару құрылымымен параллель және оның құрамына кірмейді. Алайда, екі құрылым да бір халықтан салық салады, жерді пайдалану туралы шешім қабылдауға, қарыздар шығаруға және күрделі салымдар салуға өкілетті. Басқа органдар, мысалы, сумен жабдықтауға, кәрізге немесе көлікке жауапты адамдар да осылай ұйымдастырылуы мүмкін.
АҚШ-та жеке меншік құқығын құрметтеу дәстүрі қалыптасқан. Мемлекет пен мүлік иелері арасындағы заңды қақтығыс сөзсіз. Бұл құқықтардың шекараларын сайып келгенде сот билігі анықтайды. Сонымен қатар, жоғарыда атап өткеніміздей, соттар көбінесе жеке құқықтардың қорғаушысы ретінде әрекет етеді және сол себепті, басқа билік тармақтарынан белгілі бір әрекеттерді талап етуі мүмкін. Мүмкін ең танымал мысал мектептердегі нәсілдік сегрегацияға қарсы сот бұйрығы бойынша жүргізілген күрес болуы мүмкін, бірақ басқа мысалдарды келтіруге болады. Мысалы, сот американдықтардың мүгедектер туралы заңын (ADA) 1992 жылы түсіндіргенде муниципалды үкіметтің осы саладағы міндеттері және мүгедектерді қолдауға бөлінетін қаражат мөлшері нақты анықталған.
Үкіметтік емес саладағы билік те кең таралған. Сайлаушылар ретінде азаматтар биліктің қайнар көзі болып табылады. Бірақ жеке адамдар ықпал топтарын да құра алады. Тұрғын үйлердің көп бөлігі жеке меншікте болатын қалада жұмыс жасайтын кез-келген жоспарлаушы тез арада соғады. Көптеген қалаларда кәсіподақтар үлкен билікке ие. Тағы бір мысал - Сьерра клубы немесе жергілікті табиғатты қорғау қоғамдары сияқты табиғатты қорғау ұйымдары. Ірі меншік иелері - игерілмеген жер учаскелері де, ғимараттар да жергілікті жұмыс берушілер сияқты белгілі бір күшке ие. Жерді жоспарлау, инвестициялық және құрылыс жұмыстары бір-бірімен өте тығыз байланысты. Сондықтан, құрылыс саласындағы қызметкерлер - менеджерлер де, қарапайым жұмысшылар да - көбінесе шешім қабылдау мен даулы жоспарлау мәселелерін шешудің негізгі ойыншылары болып табылады.
Жоспарлау процесіне азаматтардың жеке немесе белгілі бір топтардың өкілдері ретінде қатысатындығынан басқа, жоспарлаушылардың өзі азаматтардың белгілі бір қатысуын ұйымдастырады; ішінара жоспарлауға қоғамды тарту үшін, сонымен қатар бұл көбінесе заңмен талап етілетіндіктен. Федералдық субсидиялардың көп бөлігі автомобиль жолдарын, су және канализация жүйесін салуға, жергілікті экономикалық даму жобаларына және сол сияқтыларға арналған. азаматтардың ұйымдасқан қатысуы туралы талап алдын-ала орындалған жағдайда ғана бөлінеді. Мұндай талаптар бос формальдылық емес. Шын мәнінде, олар сыртқы қысымсыз жүзеге асырылуда, өйткені жоспарлаушылар мен муниципалдық шенеуніктер бұл талаптар еленбесе, жоба азаматтардың қатысуы туралы федералдық талаптардың орындалмауын жазалайтын заңнамада қарастырылған процедуралық себептермен жабылуы мүмкін екенін жақсы біледі.
Көптеген жоспарлаушылар азаматтардың жоспарлау үдерісіне қатысуы идеясымен жақсы аяқталады, бірақ бұл көңілсіз болуы мүмкін. Қалаға ортақ көзқараспен қарайтын жоспарлаушы, негізінен, өз ауданында болып жатқан оқиғаларға назар аударатын және «үлкен суретке» онша қызығушылық танытпайтын азаматтардың қатысуымен ренжуі мүмкін. Көптеген жоспарлаушылардың тәжірибесі көрсеткендей, азаматтар өз үйінің айналасындағы мәселелерді талқылауға қатысуға құлшыныс танытады, бірақ оларды аймақтық жоспарлау сияқты кең ауқымды талқылауға тарту әдетте өте қиын. Жергілікті адамдардың бейнесі кескіндемеде тікелей перспектива ережесіне бағынады: көрерменге жақын орналасқан заттар қашықтықтағы бірдей көлемдегі заттарға қарағанда әлдеқайда үлкен көрінеді. Сондықтан, азаматтық қатысуға белсенді қатысатын жоспарлаушы ретінде сіз, мүмкін, белгілі бір жағдайды зерделеу сағатынан туған кәсіби пікіріңіз басқа жаққа бұрылса, ол азаматтардың (немесе саясаткерлердің) көзқарасына қайшы келетіндіктен, сіз үмітсіз бола аласыз. Әрине, экономист, басқарушы талдаушы немесе кез-келген басқа сарапшы белгілі бір саяси жағдайда кеңес беру кезінде осындай сезімдерді бастан кешіреді.
Бұл саяси өмірдің негізгі фактісі: қолдау білдіруден гөрі наразылық білдіруге қоғамды жұмылдыру оңайырақ. Сондықтан, жағдай көбінесе процеске қарсы тұруға дайын топтар болатындай дамиды, бірақ оған ықпал ете алатын бірде-бір топ жоқ. Қоғамдық оппозиция жоспарлаушылардың көптеген бастамаларына нүкте қойды. Кез-келген азаматтың өз пікірін айтуға мүмкіндігі бар және осы тұрғыда азаматтардың қатысуы демократиялық болып табылады. Алайда, ол әрдайым қоғамдық пікірді бір қарағанда қалай көрінбесе, сонша көрсете бермейді. Азаматтық қозғалыстар мен ықпал топтары стихиялық сипатқа ие және халықтың өте аз бөлігінің көзқарасын білдіруі мүмкін, бірақ жергілікті өзін-өзі басқару органдары жиі шулы, тығыз азшылықтың қысымына көнеді. Бай үй иелері қоғамдық тыңдауларда жас идеалист жоспарлаушының қол жетімді баспана салу туралы идеяларын таптаған кезде, ол одан да ақылды әрі пессимист болып, бұдан әрі халықтық деп аталатын ереженің артықшылықтары туралы әртүрлі пікірлерге ие болады.
Нью-Йорк метрополиясын құруда ең ықпалды адам сөзсіз Роберт Мозес болды. Оның мансабы 20-шы ғасырдың басында, азаматтардың жоспарлау процесіне қатысу дәуірінен бұрын басталды. Ол өзінің айла-амалына сенімді, саяси манипуляцияның керемет және билікке құмар шебері болды. Жас кезінде ол идеалист те болған. Ол өз жобаларына жол ашу үшін автомобиль жолдарын салу, көпірлер салу, саябақтар құру, әртүрлі коммуналдық құрылыстар салу және көптеген тұрғын үйлер мен кішігірім компанияларды жою сияқты жауапкершіліктің көп бөлігін алды. Ол көпшіліктің қалаған нәрселеріне онша қызығушылық танытпады және қажет нәрселер туралы өзінің идеяларын көбірек басшылыққа алды. Ол керемет рахат пен отты жеккөрушілікті тудырды. Оның бүкіл Нью-Йорк пен оның айналасына әсерін бағалау оңай емес, өйткені егер Мұса жоқ болса, олардың қандай болатынын елестету қиын. Мұны белгілі бір дәрежеде сенімділікпен айтуға болады - бұл жағдайда олар мүлдем басқаша болып шығады.
19 ғасырда Парижде Барон Хауссман атты өзінің Роберт Мозесі болған. Ол да билікке құмар және мызғымас берік еді; және оның мүмкіндіктері де керемет болды. Париждің туристік орталығымен жүріп өтіңіз, оны жоққа шығару қиын: ол өте әдемі жасалған және сіз бос уақытыңызды сол жерде өткізе аласыз. Бірақ, әрине, егер сіз Хауссман өзінің идеяларын өмірге енгізу үшін жер бетінен бүкіл аудандарды сыпырғаны үшін көшеге қуылған мыңдаған кедей париждіктердің бірі болсаңыз, онда сіз бұл адам туралы басқаша ойлар едіңіз. Мүмкін болыңыз, ол сіздің пікіріңізге және, мүмкін, сіздің әл-ауқатыңызға мән бермеді.
Бірақ жоспарлаушылардың азаматтардың қатысуы туралы пікірлеріне қарамастан (автордың тәжірибесі көрсеткендей, жоспарлаушылардың көпшілігі бұл туралы екіұшты), бұл мәселені елемеуге болмайды. Азаматтардың «әкімдікпен күресу мүмкін емес!» Деп күрсінетін күндері артта қалды. - және өздерін еріксіз жұмыстан босатты. Азаматтардың байлығы мен білім деңгейі ондаған жылдар ішінде өсті, олар билікке онша құрметпен қарамайды және бұл мекемеге сенімсіздікпен қарайтын шығар. Олар шетте тұруды және артқа отыруды көздемейді. Мұса мен Османның заманы артта қалды.
Жоспарлаушы кез-келген мәселе бойынша сирек кездеседі. Жиі ымыраға келуге және көпшілікке сәйкес келетін позицияны табуға мүмкіндік бар, бірақ өте сирек барлық мүдделі тараптар қоғамдық мәселе бойынша өз көзқарастарын келісуге дайын. Ұсыныстар жалпы түрде жасалған кезде, олар егжей-тегжейлі көрсетілгеннен гөрі көп мақұлдау алады. Мысалы, біз бәрімізді қоршаған ортаны қорғаудың жоғары деңгейін қолдаймыз, бірақ белгілі бір зауытты жабу туралы сөз болғанда, тез арада экологиялық әл-ауқат біреулерге жұмыссыздық әкеледі. Жоспарлау, саясат сияқты, көбінесе ымыраға келу өнерімен байланысты.
