2013 жылғы Мәскеу қалалық форумында Мәскеудің перифериясын дамытуға арналған «Шеткері археологиясы» атты үлкен зерттеу ұсынылды. Суперпарк кітапханасы сериясындағы Саясат бөліміндегі материалдар арасында Александр Ложкин дайындаған қазіргі көп деңгейлі аумақтық жоспарлау қағидалары мен Пермьдегі стратегиялық бас жоспар мен бас жоспарды әзірлеудегі практикалық тәжірибені зерттейтін мақала жарық көрді. Автордың және авторлық құқық иелерінің рұқсатымен біз зерттеудің осы бөлігін жариялаймыз.
Қала құрылысы кодексіне сәйкес әзірленген аумақтық жоспарлау құжаттарының ішінде қала аудандарының бас жоспарлары ең маңызды болып табылады, өйткені олар қазіргі кезде белсенді түрде салынып жатқан ірі қалалардың даму ерекшеліктерін анықтауы керек. Болады, бірақ анықтамайды. 2000 жылдары 500 мыңнан астам халқы бар Ресейдің барлық дерлік қалалары. қолданыстағы бас жоспарларды әзірледі немесе жаңартады. Алайда мен олардың ешқайсысын атай алмаймын, онда бас жоспарлар шынымен стратегиялық жоспарлар мен нақты даму бағдарламаларын құруға нақты негіз бола алады.
Бұл бірнеше себептерге байланысты:
Егер кеңес уақытында жалпы жоспарлау, ең алдымен, өндіргіш күштердің орналасуын анықтау мақсатында жүргізілсе, бүгінде бұл міндет жоқ; бас жоспарларды әзірлеудің мақсаттары, әдетте, анық емес түрде анықталған. Көп жағдайда 2000 жылдардың бас жоспарлары. өздерінің ресми қол жетімділігі мәселесін шешуге арналған жалған демонстрациялық өнім ретінде әзірленді, оларсыз билік органдарына жерді иелену құқығы шектеулі болатын құжаттар. Басқа жағдайларда құрылыс кешенін дамыту мүддесі үшін бас жоспарлар жасалды және олардың басты мақсаты (әрдайым атала бермейді) тұрғын үйді жаппай дамытуға арналған инвестициялық алаңдарды анықтау болды. (сурет 1)
- Мақсат қоюдың жетіспеуі (немесе бір жақты мақсат қою) міндеттерді орындау үшін даму міндеттерін, стратегияларын, дәйектілігін («жол карталарын») дұрыс анықтауға мүмкіндік бермейді.
- Бас жоспарлар дамудың теңдестірілген көрінісін бермейді: ұсынылған даму перспективалары қаланың әлеуметтік, инженерлік, көлік инфрақұрылымын құру мүмкіндігімен байланысты емес және қала бюджеті мен нақты инвестициялармен байланысты емес. Мысалы, Новосибирскінің бас жоспары (2007 ж.) 2008-2030 жылдарға арналған құрылыс жоспарларын қамтиды. 700 км-ден астам магистральдық жолдар мен 40-тан астам метро станциялары, бұл қолданыстағы бюджеттер тұрғысынан шындыққа жанаспайды. Бірақ көлік саласындағы мұндай шешімдер қаланың шеткі аудандарының көп қабатты жоғары тығыздықты даму мүмкіндігін алдын-ала анықтайды, оған осы гипотетикалық көлік қызмет етуі керек. Және бұл «фантастикалық» шешімдер жоспарлау жобалары мен даму жобаларына аударылуда, бұл жақын арада шешілмейтін көлік проблемаларына әкеледі.
- «Шектен тыс» жоспарлау жоспарлаудың жетіспеушілігіне әкеледі: муниципалитет үнемі бас жоспарда ұсынылған объектілердің қайсысы үшін маңызды екенін таңдау мәселесіне тап болады.
- Бас жоспарларда жоспарлау көкжиектері аралас, кезеңдер, реттілік, басымдықтар жоқ. Ұзақ мерзімді, орта мерзімді және қысқа мерзімді жоспарлауды бөлу және әр деңгейге сәйкес құралдарды қолдану жоқ. Әдетте, бас жоспар 20-30 жыл мерзімге жасалады, алайда нақты бюджеттік және инвестициялық мүмкіндіктердің сәйкес келмеуі шешімдердің бас жоспардың орындалу кезеңінде қабылданатындығына әкеледі тек алыс болашақта. Сонымен бірге бүгін осындай «болашақ» шешімдер үшін инфрақұрылым жоспарланып, салынуда. Осылайша, онсыз да шектеулі бюджеттік және инвестициялық ресурстар тиімсіз жұмсалады.
- Әзірлеушілер Ресейде бар және менеджменттің әлемдегі ең жақсы тәжірибелерімен таныс емес заманауи қалаларды басқару механизмдері туралы аз біледі.
- Қала өзінің даму стратегиясын, бас жоспардың дизайнерін таңдау мүмкіндігімен шектелген, өйткені оның таңдауы мемлекеттік сатып алу туралы заңмен шектелген (94-ФЗ; 2014 жылдан бастап - Мемлекет туралы Федералдық заң) Бастапқы іріктеу критерийлері ретінде келісімшарттың бағасы мен орындалу мерзімдерін болжайтын келісім-шарт жүйесі) …
- Сонымен бірге, қала, тапсырыс беруші ретінде, әдетте, бас жоспардан не қажет екенін жақсы түсінбейді және, әдетте, сапалы тапсырма жасай алмайды. Әзірлеуші мен муниципалитет арасындағы қарым-қатынас көп жағдайда қатаң түрде рәсімделеді және тапсырыс берушінің жобалау процесі мен нәтижесіне әсер ету мүмкіндігі аз.
- Тәжірибеде жүрген орыс қала құрылысшыларының көпшілігі ұстанатын қала құрылысы идеологиясы 1950-1960 жылдары Батыстан қарызға алынған идеяларға негізделген. әсіресе әлемде үмітсіз ескірген деп танылған, атап айтқанда Афина хартиясында көрсетілген функционалистік тәсілдер.
- Бас жоспарларда (және жалпы Ресейдегі қала құрылысы құжаттарында) заңды әзірлеу және қалалық реттеудің құқықтық құралдарының рөлі мен орнын түсіну өте әлсіз.
Ресей заңнамасы аумақтарды дамыту үшін стратегиялық құжаттарды міндетті түрде әзірлеуді талап етпейді. Алайда, егер мастер-жоспар жалған демонстрациялық құжаттан немесе құрылыс бизнесінің міндеттерін қала проблемаларын шешудің құралы ретінде шешетін құжат.
Мұндай модель алғаш рет Ресейде 2008-2010 жылдары KCAP голландиялық бюросы мен Пермь қалалық жобалар бюросы жасаған Пермьдің стратегиялық бас жоспары - Пермьдің бас жоспары сілтемесінде іске асырылды. Бас жоспар да, бас жоспар да бір мезгілде муниципалитет үшін қол жетімді кең жоспарлау, реттеу және дамуды басқару құралдарының бөлігі болып табылады (2-сурет).
Екі деңгейлі кеңістікті жоспарлау моделінде қаланың стратегиялық бас жоспары (немесе кеңістікті дамыту стратегиясы):
- қала құрылысы саясатының мақсаттары мен міндеттерін қаланың әлеуметтік-экономикалық саясатымен ұштастыра отырып анықтайды;
- жоба емес, мақсатты болжам болып табылады. Стратегиялық бас жоспар аумақтық жоспарлау құжаты емес, саяси келісім болып табылады;
- қаланы трансформациялау бағыттары туралы жалпы көріністі алыс болашақта береді;
- трансформациялардың мақсаттары мен оларға жетудің стратегиялары мен әдістерін қамтиды;
- оны жүзеге асырудың гипотетикалық емес, нақты ресурстарынан түсетін түсімдер.
-
бас жоспарды ауыстырмайды. Бас жоспар (сонымен қатар қала дизайнының стандарттары, PZZ ережелері, жоспарлау жобалары, мақсатты бағдарламалар және т.б.) Стратегиялық бас жоспарды іске асырудың құралы болып табылады. Бас жоспар қолда бар ресурстарға сәйкес бас жоспарды іске асырудың алғашқы 2-3 кезеңін егжей-тегжейлі нақтылайды
(3-сурет);
оны іске асырудың әр кезеңін аяқтағаннан кейін реттеуге болады
Стратегиялық бас жоспарды алгоритмдік түрде болашақ қаланың жоспарлау көкжиегіндегі көрінісі ретінде ұсынуға болады, оны біз негізінен көре аламыз. Бұл жеткілікті идеалдандырылған мақсаттар мен оларға жетудің жол карталарының жиынтығы. Әрине, мақсаттарға көзқарас та, оларға қол жеткізу тетіктері де біз оларға жақындаған сайын өзгеруі керек.
Мұндай модельдегі бас жоспар мақсатқа жетудің алғашқы екі-үш қадамының жоспарына айналады. Бұл қадамдарды өңдеу дәрежесі әр түрлі болуы керек. Бірінші кезең (4-8 жыл) ұзақ мерзімді бюджеттік жоспарлаумен байланысты, өзара байланысты нақты іс-шаралар жиынтығын қамтуы керек. Дәл осы бас жоспардың осы бөлігі бекітілуге жатады және онда белгіленген шаралар кейінірек қалалық әкімшіліктің функционалды органдарының жоспарларында көрінеді. Жоспарлау осы деңгейде негізінен анықтамалық сипатқа ие және мәжбүрлеу механизмдерін құруды қажет етеді. Кейінгі кезеңдерді жоспарлау көбінесе болжамды және индикативті болып табылады, және оларды нақтылау бірінші кезеңді іске асырудың соңында жүзеге асырылады. Осылайша, 20-30 жылда бір рет жасалатын, қаланың даму жоспарларын формальды түрде қатаң түрде анықтайтын, бірақ іс жүзінде еленбейтін құжаттан бас жоспар нақты (4-8 жыл сайын) нақты орындалатын құжатқа айналады.
Дәл осы модель бойынша Пермнің бас жоспары жасалды, онда бірінші кезеңнің ұзақтығы 6 жыл, екіншісі - 7-12 жыл деп анықталды. Пермь бас жоспарының жаңалығы Афина хартиясы рухында функционалды аудандастырудан бас тарту болды, бұл кезде қала аумағын қоғамдық және іскерлік, тұрғын үй, өндірістік және қоймалық және рекреациялық аймақтарға бөлу басталды. Пермьдің Бас жоспарында аймақтық функционалды картада стандартты нормалау аумақтары көрсетілген, олардың әрқайсысы үшін параметрлік модельге өзара байланысты даму параметрлері анықталады. Бұл, қажет болған жағдайда, аумақтарды дамыту бойынша белгілі бір ұсыныстардың салдарын немесе басқару шешімдерін бағалауға мүмкіндік береді. Сонымен, 2013 жылдың қыркүйегінде Қалалық жобалар бюросы (А. В. Головин) Пермьдің Бас жоспарына түзетулер енгізу туралы ұсыныстарды, оның ішінде ПИК тобының бұрынғы Бахаревка әуежайын дамыту бойынша ұсыныстарын бағалады. Талдау көрсеткендей, бұл аумақтың дамуы муниципалитеттің әлеуметтік және көлік инфрақұрылымын салу жөніндегі міндеттемелерінің 15 миллиард рубльге өсуіне әкеледі. Жалпы жоспарлаудың «дәстүрлі» моделін қолдана отырып, мұндай бағалау аумақты жоспарлаудың егжей-тегжейлі жобасы жасалғаннан кейін ғана мүмкін болады.
Екі деңгейлі аумақтық жоспарлау моделі қолданыстағы заңнамаға қайшы келмейді, дегенмен, Пермьде муниципалитеттің Стратегиялық бас жоспарын әзірлеу заңдылығы туралы сұрақтар туындады. Бүгінгі таңда Қала құрылысы кодексінде аумақтық жоспарлау құжаттары даму стратегиялары негізінде жасалуы керек екендігі айтылғанымен, әңгіме аймақтар мен муниципалитеттердің әлеуметтік-экономикалық даму бағдарламалары туралы, сондай-ақ экономиканың жекелеген салаларының стратегиялары туралы болып отыр. Дизайнға ресми көзқарастар мен жоғарыда жазған мәселелерден аулақ болу үшін осы тізімге (жалпы жоспарлаудың негізгі негізі ретінде) және кеңістіктік даму стратегияларын қосқан жөн сияқты.
Пермьдің стратегиялық бас жоспарының материалдары www.permgenplan.ru веб-сайтында орналасқан.
